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作者：张雪飞 伍迪
来源：中咨研究
摘要：开工和竣工是基础设施项目建设施工方面的重要工作节点，依法合规开展有关工作是项目的合规性前提。建筑工程施工许可证（或开工报告）是建筑施工单位符合施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证，是工程项目由实施准备转向施工建设、由蓝图设计变成项目实体的重要工作手续。竣工验收是建设工程项目竣工后，全面考核建设工作、检查是否符合设计要求和工程质量的重要环节，是工程项目由施工建设走向运营投产，是建设投资成果转入交付使用的关键工作事项。本文聚焦基础设施项目建设施工方面的手续，尤其对施工许可和竣工验收两方面的主要内容和制度演进进行系统梳理，供业界参考。
关键词：基础设施；合规性；施工许可；竣工验收；政策演进
一、施工许可手续合规性
(一）内涵与适用范围
建筑工程施工许可证是建筑施工单位符合施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证。根据有关法律政策规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。具体而言，对于工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。各省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。
办理施工许可证有关事项应主要以《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）和《建筑工程施工许可管理办法》等法规政策为依据。根据最新修订且现行有效的2019年版《建筑法》和2021年版《建筑工程施工许可管理办法》，申请领取施工许可证，应当符合的条件包括：（1）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续；（2）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（3）施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其拆迁进度符合施工要求；（4）已经确定建筑施工企业；（5）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料，其中施工图设计文件已按规定审查合格；（6）有保证工程质量和安全的具体措施。
施工许可证的时效方面，根据有关规定，建设单位应当自领取施工许可证之日起3个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过3个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。在建的建筑工程因故中止施工的，建设单位应当自中止施工之日起1个月内，向发证机关报告，并按照规定做好建筑工程的维护管理工作。建筑工程恢复施工时，应当向发证机关报告；中止施工满1年的工程恢复施工前，建设单位应当报发证机关核验施工许可证。按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程，因故不能按期开工或者中止施工的，应当及时向批准机关报告情况。因故不能按期开工超过6个月的，应当重新办理开工报告的批准手续。
(二）历史沿革与合规性要点
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1.办理施工许可手续的主要政策依据、演进与要点
在基础设施项目建筑工程施工许可有关手续的主要办理依据中：《建筑法》最初于1997年11月1日通过、1998年3月1日施行，此后又于2011年和2019年进行了两次修订；《建筑工程施工许可管理办法》最初于1999年由建设部公布施行，后于2001年进行了修正，2014年住房和城乡建设部发布新的《建筑工程施工许可管理办法》后此前的旧办法随之废止，新的《建筑工程施工许可管理办法》又分别于2018年和2021年进行了两次修订。因此，最新修订且目前生效的建筑工程施工许可方面的指导性文件主要包括2019年版的《建筑法》和2021年版的《建筑工程施工许可管理办法》等法规政策。
根据1997年颁布、1998年施行的《建筑法》，除了国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程以外，建筑工程开工前应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。申请领取施工许可证前，应当具备：（1）已经办理该建筑工程用地批准手续；（2）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（3）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（4）已经确定建筑施工企业；（5）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（6）有保证工程质量和安全的具体措施；（7）建设资金已经落实；（8）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。2011年修订的《建筑法》，在建筑工程施工许可方面与上一版本有关内容要求大体一致。2019年最新修订的《建筑法》，对申请领取施工许可证的条件进行了一定程度修改，条文表述也更加清晰明确。例如将“在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证”改为“依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证”。总体而言，《建筑法》在不断完善与修订过程中，对于施工许可方面的规定在整体上一脉相承，前后具有较强的一贯性。
《建筑工程施工许可管理办法》则对施工许可证申请与核发、实施和监督等方面制定了更为细致的实施细则和具体要求。总的来说，相较于建设部较早发布的旧版《建筑工程施工许可管理办法》及各修订版（1999年至2014年），2014年以来住房和城乡建设部发布的新版《建筑工程施工许可管理办法》及各修订版更加注重工程监管、信息公开，并强化规范办理程序和事后监管制度。
2.办理施工许可和开工前相关手续的其他政策依据与要点
除了建筑工程施工许可本身的主要依据之外，讨论施工许可合规性问题还应结合其他项目前期工作手续，并应重点关注建筑工程施工许可与其他项目前期手续之间的逻辑搭接关系。
2000年1月30日，国务院出台《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），对施工许可有关的前置事项提出了要求。建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。对于施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的，对建设单位责令改正，并处罚款。
2017年，国务院出台《建设工程勘察设计管理条例》，明确施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。
《建设工程质量管理条例》于2017年和2019年进行了两次修订。其中，2019年版《建设工程质量管理条例》对工程质量监督手续与施工许可证、开工报告手续的办理时序上作了修订，将串联关系改为并联：建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。
2019年3月，国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，提出了分类制定审批流程，简化社会投资的中小型工程建设项目审批：对于带方案出让土地的项目，不再对设计方案进行审核，将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段。试点地区要进一步加大改革力度，也可以在其他工程建设项目中探索将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段；还指出要精简审批环节，调整审批时序，地震安全性评价在工程设计前完成即可，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可。将供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到开工前办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。
综上，施工许可的前置手续主要包括建设用地批准手续、建设工程规划许可证、施工图设计审查等方面内容。此外，根据国务院《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（2016）、国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（2019）等文件，环境影响评价（环境保护部门负责）、取水许可（水利部门负责）、海域使用权证（如有，海洋部门负责）、节能审查意见（发展改革部门负责）等也是开工前必须完成的手续，针对于这些特定行业和领域必要手续的专项研究内容将在本系列研究的其他篇章中另行详述。
3.施工许可合规性小结
表1 施工许可手续依据及合规性要点
总结施工许可手续依据及合规性要点如表1所示。需要指出的是，上文已对有关手续的法规政策沿革进行了总结和梳理，与变化频繁的土地、规划政策要点（详见合规性系列此前发布的文章）有所不同，在施工许可手续及前置事项办理流程方面，历史政策具有较强的一贯性，主要原则变化不大。不断更新的政策文件更加强调不断加强办理程序的规
