党的十八大以来，党和政府为了全面推进国家治理体系和治理能力现代化，对政府的职能作用和自身建设提出了新要求、新任务、新标准，明确提高政府效能对于实现全面深化改革总目标的重要性。机关事务工作为机关运转和政务运行提供服务保障，是国家治理体系的有机组成部分，影响着政府行政效率。近年来，机关事务越发显现出其在政府职能发挥过程中的重要价值与影响力。
国外部分发达国家较早进行了行政体制改革，政府机构职能、权力、责任划分较为清晰，具有以市场为导向、以标准化为手段、以技术管理专业化及宏观管理系统化的特征，适于用市场机制进行协调管理的事务性活动已从政府行政事项中剥离，政府事务活动社会化成果显著。因此，机关事务活动总体特征是根据市场机制分配资源和服务，如：准备物资、提供服务保障、改善工作条件以及管理资源等。同时，广泛开展竞争并以标准化规范政府组织后勤服务，最后再用市场标准来评估和分析整个组织内的行政运营结果。在部分发达国家，机关事务管理模式已经基本完成了社会化改革，对我国机关事务行业深化社会化改革建设有借鉴意义。通过对国外发达国家先进的机关事务管理模式进行分析和研究，为我国机关事务管理模式的创新与发展提供思路。因此，本文基于国际视角，对包括美国、英国、新加坡等国家机关事务行业建设模式进行分析，通过横向比较发现其机关事务行业各方面建设的优势，总结相关经验启示，助推我国机关事务行业建设。
国外机关事务行业建设模式分析
——美国机关事务行业建设模式分析。美国联邦政府机关事务工作由联邦总务署统一管理，在管理理念、服务方式、保障手段等环节，对美国机关事务行业发展具有引领作用。
美国政府机关事务的标准化的特性是主体广泛、分散管理、面向市场。同时，建立广义机关事务标准体系，构建一般机构可以运作的标准化系统，包括技术法规、规范类文件等，实施“法规+标准”手段，促进美国联邦政府在标准的制定和执行上走在世界前列，如联邦总务署通过《联邦政府管理条例》《联邦政府公务出行条例》等对机关事务作出规定。通过出台机关事务标准以及管理政策标准，来规范管理、提升服务、节约运营成本。美国机关事务标准化的构建强调协作治理，在制定相关标准时，联邦总务署始终注重吸纳各利益相关方的意见和建议，来促使标准更加科学合理、系统完整且具有实用性。以美国联邦政府办公用房管理模式为例，在引入机关事务行业办公用房标准化管理措施之后，美国联邦政府的办公用房面积在不断减少，统一标准的制定整合了美国联邦政府服务资源，节约了大量经费，同时还提升政府的办事效率。
表1 美国联邦政府办公用房面积变化
（数据来源：根据 2013-2019财年 Federal Real Property Profile（FRPP） Open Data Set自制。由于2017年国防部数据尚未纳入统计，变化率不具有比较意义，因此不予计算。）
表2 美国联邦政府2020年部分部门房产及其运营成本数据
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（数据来源：GSA, FY 2020 Federal Real Property Profile ( FRPP ) Open Data Set）
美国机关事务标准的法规性和标准制定主体的广泛参与性可作为我国机关事务标准化工作的经验借鉴。现阶段美国机关事务主要是联邦总务署来具体管理，其供应服务的首要目的是成为联邦政府商业和产品服务的最佳供应方，重点是依托发展商业计划，给予必要的服务和商业支持，助力联邦政府机构降低采购和动产管理等环节的管理费用，从而为联邦政府创造适应发展的工作环境，保证政府雇员更好发挥职责、高效完成任务。总务署和私营企业以合同方式深化合作，提供行政办公所必需的机关事务保障。联邦机关事务部门同航空公司、酒店饭店等经营主体长期签订业务合同，实现会议服务、出行保障、公务接待、政务运转企业化、市场化、社会化运作。从下表可以看出，美国联邦总务署每年与私人企业签订的购买服务合同金额约400亿美元，且仍在逐年增加。从美国联邦政府每年与私人企业签订的购买服务合同金额占比，可以看出美国联邦政府机关事务行业社会化建设程度较高。
表3 美国联邦总务署与私人企业签订的购买服务合同金额
（数据来源：GSA，FY 2019-2021 Federal（FRPP）Open Data Set）
美国作为发达资本主义国家，较早形成了以自由竞争为主的经济格局。在这种大背景下，美国地方政府机关事务行业建设具有较高的市场化程度，社会机构参与机关事务行业建设的领域较为广泛，服务供应种类较为丰富，政策法规较为完善，监督管理比较到位。美国地方政府的机关事务行业建设社会化改革主要有两种方式：第一种是政府将机关事务项目整体打包，通过招投标的方式外包给社会机构，与中标单位签订服务合同，详细约定机关事务行业建设的内容和要求，政府不再直接提供后勤服务，而只是提供资金和做好监督管理。这种服务模式可以明显提升机关事务行业建设的效率和专业化程度。第二种是政府与承接的社会机构共同提供机关事务行业建设，在机关事务行业建设内容中，一部分由政府直接提供，另一部分由承接的社会机构提供，政府与社会机构进行分工协作，形成合作模式。这种方式可以防止社会机构垄断机关事务行业建设市场，保障服务质量。
为了规范机关事务行业建设社会化改革，美国地方政府注重出台与改革配套的相关法律法规，其中详细规定了政府购买服务过程中的各个环节，为改革提供了法律保障。一是对承接机关事务行业建设的社会机构进行税收减免，降低其生产经营成本，支持其做大做强后勤服务市场，以便地方政府能够获得长期高质量的后勤服务。二是将政府机关事务行业建设外包项目纳入年度预算，保障后勤服务社会化改革中的资金支出。三是强调发挥地方政府的主导作用。随着美国经济的快速发展，早先的机关事务行业建设社会化改革中，地方政府一味追求效率而忽视质量提升的重要作用，经历较长时间的运作后发现问题，地方政府强调要服务质量与效率并重，以获得更好的后勤服务体验。美国地方政府在推进机关事务行业建设社会化的同时，注重构建系统完善的监管体系。地方政府从购买服务生效开始，就采用多种方式加强监管，来确保承接的社会机构能够提供高质量的后勤服务。政府用于购买服务的经费都需纳入年度预算管理，经过地方议会批准同意后方可使用，每笔支出都有详细记录，且向社会公开政府购买服务的项目内容和购买过程，保障购买过程的公平公正，杜绝权力寻租和腐败现象的发生，使得承接机构能够平等竞争。
美国机关事务行业的信息化建设起步较早，上世纪90年代，克林顿政府就提出了构建“电子政府”的概念，为信息化发展奠定了良好基础。美国在实施电子政务和信息化建设过程中专门成立“政府技术推动组”，负责在信息化过程中所涉及的各种日常事务，包括政策法规建议、投资管理、技术推动、改善服务、后勤工作等方面，该技术小组的存在为美国政府机关事务管理信息化发展提供保障。他们主要运用信息技术的力量重新打造政府后勤服务事项，利用信息技术帮助政府加强互动，逐步建立以民众为导向的信息化政府，以便搭建政府与民众间沟通桥梁，为民众提供更多获得政府服务的渠道与机会，也便于政府为民众提供更加便捷高效的服务。
——英国机关事务行业建设模式分析。英国机关事务管理部门主要有英内阁办公室下属的政府资产办公室、商业服务办公室和政府采购署等，英国机关事务机构分工明确、管理手段灵活，对促进机关事务行业发展有一定借鉴价值。
英国机关事务社会化起步较早，具有比较悠久的历史，对于社会化改革研究来说，英国政府机关事务社会化研究很有历史价值。其主要的社会化模式是把政府和市场衔接起来，以联合合作模式来实现机关事务保障。在其社会化改革的发展过程中，与时俱进地推动改革，从而实现政府与市场主体的平衡和良性发展循环，其社会化改革在全世界范围内处在行业领先地位。英国政府善于把社会力量引入机关事务管理，使其改革更加透明化、公开化，使机关事务社会化改革循序渐进向标准化、规范化、精细化、人性化转变。英国政府通过实施一系列后勤服务社会化改革创新举措，逐步实现了政府购买服务的常态化、制度化，充分利用社会各种力量参与后勤服务，形成了政府、市场、承接机构合作提供后勤服务的模式。最具代表性的案例为英国王室，经常通过新闻媒体发布公告，面向社会公开招聘服务人员和社会服务机构，这也成为了英国政府后勤服务社会化的典型缩影，在整个政府系统中起到良好的示范效应。
英国政府采取循序渐进的方式推进机关事务行业建设社会化改革，在改革的过程中关注各方的意见建议，注重与社会机构的沟通协调，通过建立激励机制提高承接单位参与机关事务行业建设的积极性，促进服务质量的改进提升。在社会机构承接后勤服务的过程中，英国政府发现存在的问题和偏差，会根据政府需求及时调整社会化改革的措施，尽最大限度减少资源浪费，提高后勤服务效能。英国政府在推行机关事务行业建设社会化改革的过程中，还注重法律法规的制定和监管体系的建立。一是政府积极参与社会化改革的每个环节，按照工作程序逐层推进，把控改革方向。二是建立严格的资金使用监管体系，每年按照预算控制政府购买服务的资金支出，做到专款专用，及时公开资金支出项目的内容，接受社会监督，保证资金使用的公平合理。三是加强对后勤服务合同的规范化管理，在政府向社会招标购买服务时就明确需求，与承接后勤服务的社会机构签订涉及后勤服务方方面面的
