解析公立医院改革“出资人”依然未到位

近日,卫生部、中央编办、国家发改委、财政部及人力资源和社会保障部五大部委联合制定的《关于公立医院改革试点的指导意见》,经国务院同意,开始颁布并在全国16个城市进行试点。

据媒体报道,这次改革方案有很多亮点,本文不再赘述,笔者想谈的是该方案存在的一些隐忧。

公立医院改革,简单地说,就是为了解决“看病难、看病贵”问题,公立医院的存量资产如何来提升运营效率、而增量资产如何增的问题。

在这次方案中,关于出资人到位,仅提到“有条件的地区可以设立专门的机构,负责公立医院的资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任,建立协调、统一、高效的公立医院管理体制”,“科学界定所有者和管理者责权”。

而建立医院法人治理结构方面,也仅提及“科学界定公立医院所有者和管理者的责权,探索建立医院法人治理结构,推进医院院长职业化、专业化建设”,“探索建立以理事会等为核心的多种形式的公立医院法人治理结构,明确在重大事项方面的职责,形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制”。

在笔者看来,进行公立医院改革,无论是否有条件,成立专门的资产管理机构,都是必需的,该机构就是政府办医的出资人代表,履行出资人职责。只有出资人到位,医院的法人治理结构才能完善,理事会才能建立。理事会建立后才能根据理事会章程,规定所有者和管理者之间的责权。

公立医院的资产管理机构,不仅仅代表出资人对公立医院进行管理,还是公立医院投资、融资和资产管理的平台。如果没有这个平台,公立医院的改制将很难顺利进行,医院资产的处置也将缺乏出资人的审批。

这次方案中数次提及保险公司可以投资或参与公立医院改制,但如果没有投融资和资产管理平台,保险公司的钱从什么平台进入和退出呢？

另一方面,在新医改方案中,笔者不赞成“管办分开”这个概念。按照出资人到位机制的设计,出资人、院长班子、卫生局三方分别履行资产管理职能、医院管理职能和行业监管职能。

我们看到,在医院法人治理结构中,理事会是公立医院的决策机构;院长是公立医院的首席执行官,负责带领领导班子执行理事会的决策;理事会成员、卫生局和外部审计部门对公立医院都有监督职能。

可中文“管理”这一词很容易导致概念的巨大混淆。卫生局对公立医院是“监督管理”,院长对公立医院应是“经营管理”,而出资人对医院则应是“资产管理”,三种管理概念,被混淆成了两个概念:“管理”和“举办”,最后被曲解为卫生局负责“医院管理”,财政局负责“举办医院”。

因此笔者强烈建议抛弃“管办分开”这样的概念,把卫生局对医院的监督管理和行业监管职能、出资人对医院的资产管理职能和院长对医院的经营管理职能做出更为科学的界定。

另外,方案中提及的“重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项须经医院领导班子集体讨论并按管理权限和规定程序报批、执行”。这些问题的决策权应在医院理事会,院长和领导班子应只有执行权,至于领导班子向理事会提出决策建议和在执行时是否需要集体讨论,完全视理事会给院长的授权方式、权限而定。

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