加快构建新疆基本养老服务体系的措施建议（2011）

2011/04/05  

党的十七大报告确立了“老有所养”的战略目标，提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。随着经济社会的发展和人口的不断增长，新疆已经步入老龄化社会，面临着巨大的养老服务需求。但是，由于经济、历史等原因，新疆的养老服务业发展还很滞后，还存在着养老机构建设不足、制度建设和服务功能不完善、从业人员不足且普遍素质不高等问题，要实现“老有所养”的战略目标，还需进一步加快养老机构建设，尽快构建基本养老服务体系。

一、新疆养老服务业的发展现状

（一）人口老龄化速度加快，“空巢”老人数量增多。

目前，我国是世界上老年人口唯一超过1亿的国家，且正以每年3%以上的速度快速增长。新疆人口老龄化水平虽然低于全国平均水平，但发展速度却高于全国。截止到2009年底，总人口为2158.63万人，比上年增长1.3%，全区有老年人达215万人，占总人的9.9％ ，并且以每年平均4.5％的速度增长。

随着老龄化的快速发展和家庭结构的逐步变化，新疆空巢老人的数量在近些年也呈现快速增长的趋势。根据对全区空巢老人基本情况调查，目前新疆有空巢老人52.88万人， 占全区老年人总数的28.26％，其中生活不能自理的空巢老年人约有10.57万人，约占空巢老人总数的19.98％，一人独自居住附近无子女的空巢老人有3.66万人，占空巢老人总数的6.92％。空巢老人在日常生活中或多或少都会存在着生活照料困难、孤独感强烈等方面的问题，这部分老年人选择到机构养老的意愿比较强烈，比例相对较高。

（二）养老机构建设步伐加快，但发展还不平衡

改革开放以来，特别是“十五”以来，在自治区党委、政府的高度重视和相关部门的共同努力下，新疆老年人社会福利事业进入新的发展阶段，初步形成了以居家养老管理系统为基础，以国家、集体举办养老福利机构为骨干，以社会力量举办养老福利机构为新的增长点，以社区福利服务为依托的多渠道、多形式发展的新局面。新疆现有各类养老机构519家，床位数18990张，老年人拥有床位数比例为0.89%，与自治区到2010年达到1.2％要求，还有一定差距。各类养老机构现平均入住人数13395人，平均入住率为70.5％。

从养老机构性质上来看, 全区5l9家养老机构中，农村敬老院395家，社会福利院等国有养老机构66家，农村敬老院和国有养老机构占总数的88.8％。老年公寓及各类民办养老机构58家，占总数的11.2％。

从分布上来看, 全区敬老院395家，占全区养老机构总数的76.1％，这些敬老院又主要分布在南疆。南疆的喀什地区、和田地区和阿克苏地区三个地州农村敬老院的数量较多，共有258家，占全区农村敬老院总数的65.31％。全区城市养老机构l24家，占养老机构总数的23.9％。城镇养老机构除在乌鲁木齐市数量较多外、南疆三地州数量较少，在其他各地州市的分布较为平均、差别不大。

从建筑面积上来看, 以全区现有养老机构的平均水平计算，每个养老机构的建筑面积为1093平方米，活动场所面积为585平方米，院落面积为8036平方米，基础设施投资较大的养老机构主要为各地的社会福利院和公办老年公寓，农村敬老院和民办养老机构基础设施投资相对较小。

从养老工作人员配备上来看, 我区养老机构总体呈现出工作人员数量少、城乡养老机构工作人员状况差别较大的特点。根据统计，全区各类养老机构中共有工作人员2867名、医护人员165名、护理人员471名。城镇养老机构有一部分为有正式编制的国家工作人员，主要是一些管理和医护人员，这部分人员相对比较稳定，一部分为聘请人员，部分工作人员接受过专业培训，具有上岗资格证。农村敬老院的工作人员主要是当地农民，受各方面条件的限制，一般都没有经过专业培训，管理能力和医护水平相对较低。

二、新疆养老服务业发展存在的问题

虽然我区养老机构有一定程度的发展，但由于过去我区经济社会发展水平不高、各级政府投入有限、社会参与不足，尤其是人口老龄化的急剧加速，加之缺乏整体建设规划和有效地扶持政策，我区养老服务机构的发展越来越无法满足日益增长的养老服务需求，明显滞后于经济社会发展和人口老龄化的客观需要。主要表现在：

（一）各地政府重视程度不够，缺乏整体的规划

在新的形势下，如何关系爱护老年人，让他们老有所养、安度晚年，这应是全社会共同关心的问题，也是各级党委、政府的重大责任。但一些地方的工作重点放在经济发展等显性增长点上，对养老服务问题的重要性、紧迫性以及潜在的经济社会发展影响的认识不足因而对养老问题的关注度不高，在建设用地、资金投入、政策落实等方面没有给予应有的重视。同时，由于对养老服务社会化发展缺乏整体规划，一些地区的养老服务基本处于自发的、无序的发展状态，比如，没有从城市规划、土地利用规划等角度来考虑这一问题，没有从立足长远发展和养老服务需求来对养老服务机构的建设进行统一布局和谋划致使养老机构的建设比较零星和混乱。在全疆的养老机构中，城乡分布不均衡，乡镇敬老院就占到总数的76.1%，但乡镇敬老院又大都规模小、设施差，在农村处于零散的分布状态，致使老年事业发展迟缓，机构养老只是在发挥养老服务的补充作用，老年服务质量低，机构建设滞后且不合理，服务供给与需求严重失衡。

（二）养老服务的社会投入不足，政策落实困难

养老服务业是一个初期投入较大、服务成本较高、投资回报周期较长的、经营风险较大的行业，资金不足一直是制约社会养老机构发展的瓶颈。近几年来，新疆的经济得到了快速的发展，但由于基数小，经济总量不大，各级财政收入仍然较低，且地区间、县市间差距较大，因此，长期以来对公办养老机构建设的投入普遍不足，使得养老机构大都规模较小，服务功能设置单一，集中供养能力严重不足；同时，社区养老服务起步较晚且发展缓慢，社区养老机构严重短缺，没有为居家养老管理系统建立起良好的服务平台。民营养老机构的资本几乎是自筹，由于民办养老机构只是在近些年才在我区出现，发展历史较短，各地对民办养老机构的扶持不够，没有制定具体的优惠政策，民办养老机构数量。虽然国家和自治区出台了《关于加快发展养老服务业的意见》，但都属于指导性文件，没有具体的优惠措施，可操作性不强。在新疆仅有乌鲁木齐市制定了鼓励和促进社会力量兴办养老福利机构的具体优惠政策，其他地区还没有鼓励兴办养老机构的相关政策

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