杨 团

当前，我国人口快速和高龄化，照护需求快速增长，失能失智风险已经成为国家风险。“十三五”时期，建议设置独立的长期照护政策规划，全力推进国家长期照护政策的基础建设。

将长期照护从中独立出来

修正政策理念应是制定国家长期照护战略的基础，所以，改革要从纠正将养老和长期照护混为一谈的政策理念做起。从指导思想到政策制定都应将针对失能失智的长期照护服务与针对健康老人的养老服务作明确区分。

长期照护是以失能失智老人为对象、以资金保障支持其服务保障的一整套综合性社会政策体系，必须独立于健康老人的养老体系。用养老涵盖甚至替代长期照护，导致政策靶向不准、结构失衡、人才短缺。因为不能提高那些真正需要专业技术的长期照护护理员的地位，从而导致对失能失智老人的照料普遍不足。

制定统一的长期照护补贴政策

目前，大多数国家选择的是多元长期照护筹资制度，即以财政为基础的各类长期照护补贴+现有制度调整+家庭付费+社会支持。这类政策的好处是制度成本低、政策掉头快，问题是不稳定，存在短期效应。有人认为要彻底解决“不稳定、短期效应”只有长期照护保险可以一揽子解决问题。但长期照护保险的制度成本很高，保费的增长很难预期。尽管很多国家都想用保险解决问题，但迄今为止，设立长期照护保险制度的国家很少，还都是制度很成熟的国家。总之，长期照护保险的国际教训多于经验，特别是未进入深度老龄化的国家尚有很多未知因素有待观察，而深度老龄化的发达国家其非正式照护已占长期照护总量的80%，大部分成本不由保险支付。长期照护保险支付的正规机构型长期照护服务只对准重度失能和失智老人。

为今之计，要抓紧梳理各地的服务补贴政策，尤其是对健康老人的补贴，使之统一起来，尽可能把资金用在真正的长期照护服务上。将农村失能老人作为托底线、保基本的政策对象，建立国家统一的长期照护补贴制度，针对功能丧失且收入中低水平的失能失智者，以长期照护对象的动态评估为依据并对执行效果进行政策监督。

支持长期照护人才培训

长期照护最本质的特征就是人对人的照护。人力是长期照护体系中最重要的资本。护理员以及长期照护其他专业人员的培训应该纳入国家就业培训政策，“十三五”时期应将长期照护规划作为重点。

护理员基础培训的资金应由政府全额支付，分级培训可部分补贴。要调动乡村妇女这支沉睡的人力资源大军，并与精准扶贫政策相结合，力争建立经济发达与落后地区的互补机制，解决照护人力资源匮乏难题。在这项政策上，妇联、共青团等群团组织及慈善公益组织均可发挥突出作用。

构筑社区长期照护体系

社区长期照护计划要构筑社区化的长期照护体系，实现“长期照护在地化”。建议设置社区长期照护体系的治理中枢即社区长期照护管理中心，它是社区长期照护计划中的枢纽、核心。它不是一个直接服务的机构，但它和所有包括、老人互助组、社区居家服务及日间照护等都有密切联系，对社区内长期照护统计、服务规划、资源链接、方式平衡和政策管理负全责。个人认为，要设置本社区长期照护大数据的调查和监管系统，了解、检查、调整社区内长期照护对象的连续性、专业性的照料方式安排，对失能失智者依照护成本的核算缺口发放公共补贴，为家庭照顾者提供喘息服务，与社区各类组织包括志愿者团队共同形成社会支持网络，发挥好社区支持家庭长期照护的作用。

如果把社区长期照护管理中心组织建设好了，就能在社区里将长期照护形成一个首尾相接的生态链。其顶部是长期照护预防体系。要开发针对基本健康老人的健康管理系统，将专业性、支持性的公共卫生服务与健康老龄化的各类社区服务作整合，防止从衰弱、虚弱走向失能失智。中部是以照料为主的长期照护服务体系。居家照护、社区服务、机构照护这三种方式如何更好进行资源配置，是提升这个体系运行效率的主攻方向。中度失能老人居家照护，重度失能老人进入机构。底部是对失能失智老人的临终关怀。临终关怀未必要进医院，有一定规模的社区可以在部分老人院中设置临终关怀床位，并提供相应的服务。

从老龄社会的视角重整城乡社区社会服务，应该成为城乡服务体系的结构性改革目标。可以先从城市做起，选择和支持一些地方先行试点，政策支持与社会合作双管齐下，在做好方案设计的基础上，政府通过市场招投标让社会组织或者企业来托管，做好社区长期照护管理中心。

建立社区长期照护

社区长期照护信息系统是提供相应服务的重要工具，也可为政府决策提供数据支持。现在建设，对将来起码五十年都会有非常大的作用。建议由政府委托统一开发，各地参照利用。

为纠正普遍存在的服务提供与利用脱节现象，应制作完整的社区长期照护信息服务手册，引导社会认知，帮助老年人家庭提升对可利用资源和政策的知晓度。对于失能失智老人使用的特殊拐杖、生活用具、功能测度和恢复等长期照护辅具，推动其产业向智能、智造发展。老年人住房无障碍改造是国际社会通行的助力在家长期照护的政策，多国以政府补贴方式推动实施。建议出台指导性政策，发达地区可先行先试。

总之，长期照护需要构建一个公共服务政策体系三角形。顶端是服务的提供者，为长期照护体系进行规划、设计、融资、安排生产及管理监督。左侧端是生产者，企业、非营利组织及志愿者团队扮演长期照护生产者的角色，提供具体、多元的长期照护服务。右侧端是使用者，他们是长期照护的对象，既有失能失智的老人，也有连续六个月以上需要照护的残障者、精神障碍者等。

（作者系社会学研究所研究员）

信息来源：中国社会报