河南省社会养老服务体系建设规划

河南省人民政府办公厅
关于印发河南省社会养老服务体系建设
规划(2011—2015年)的通知
豫政办 〔2012〕72号
 

 
各省辖市人民政府,省人民政府各部门:
　　《河南省社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》已经省政府同意,现印发给你们,请认真贯彻实施。
　　河南省人民政府办公厅
　　

二○一二年六月八日

　　
河南省社会养老服务体系建设规划
　　(2011—2015年)

　　为积极应对人口老龄化挑战,加快建立健全与我省经济发展和老龄化现状相适应的以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系,实现党的十七大确定的“老有所养”战略目标,按照十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求,根据国家《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》、《河南省老龄事业发展“十二五”规划》及《河南省人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》(豫政〔2011〕80号)精神,制定本规划。
　　一、规划背景
　　(一)我省养老服务面临的形势
　　根据国际标准,60岁以上人口占总人口的10%以上或65岁以上老年人占总人口的7%以上,即进入了老龄化社会。我省自1998年进入老龄化社会以来,人口老龄化已进入快速发展期。第六次人口普查结果显示,全省60岁以上老年人已达到1195万人,占常住人口的12.72%,其中65岁以上老年人786万人,占常住人口的8.36%。据预测,到“十二五”末,60岁以上老年人将达到1595万人,占常住人口的15.71%;到2020年,60岁以上老年人将达到1754万人,占常住人口的16.98%。总体上看,我省人口老龄化呈现出规模大、增长速度快、高龄化趋势明显(80岁以上老年人每年以3.65%的速度递增)、空巢老年人多(城市空巢老年人户达到49.7%,农村为38.3%)、失能老年人多(全省不能自理老年人达到88.66万人)的突出特点。庞大的老年人群体,催生了社会对养老服务的极大需求。
　　近年来,在省委、省政府的高度重视下,我省社会养老服务业有了较快发展,养老机构数量不断增加,服务规模不断扩大。目前,我省各类收养性养老服务机构达3605个,涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型,床位总数比2005年增长了293%。农村敬老院建设成效显著,集中供养率达到43%左右。社区居家养老服务设施和服务组织规模不断扩大,为老服务信息平台逐步形成。
　　但是,我省人口多、底子薄、基础弱、人均水平低、发展不平衡的基本省情没有根本改变,养老服务尚处于起步阶段,进一步保障、改善老年人群体的基本生活面临矛盾多、困难多、制约因素多等问题。主要表现在以下几个方面:一是养老床位总量不足。截至目前,全省包括农村敬老院在内的各种养老服务机构总养老床位数约为26.2万张,每千名老年人拥有的床位数约为18.6张,远远低于发达国家50—70张的水平,也低于发展中国家20—30张的水平。二是结构不合理。农村敬老院床位比重较大,但其只针对农村特殊老年人群体,床位闲置多,护理水平不高,亟待改革管理方式和体制,拓展服务功能。城镇养老床位占总床位数比重较小,仅占16%,造成城镇入住机构养老一床难求的现象。三是设施简陋。绝大部分养老服务机构和社区养老服务设施规模小、功能少,只能提供简单生活服务,护理、康复、精神慰籍、文化娱乐等服务功能亟待加强。四是居家养老服务功能薄弱。缺乏必要的社区为老服务设施和专业化的为老服务中介组织,不能满足居家老年人尤其是孤寡、空巢老年人养老服务需求。五是专业人才匮乏。全省现有约1.7万名养护人员,其中90%以上没有执业证书,缺乏专业护理知识。养护人员工资和福利待遇偏低,行业整体缺乏活力和发展后劲。六是制度不健全。针对养老服务的法律体系不健全,建设标准、服务规范亟待完善,行业自律和市场监管有待加强,专业化、信息化管理水平低。
　　(二)加强养老服务体系建设的必要性和有利条件
　　我省的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的,加强社会养老服务体系建设任重而道远。伴随着人口老龄化、高龄化的加剧,失能、半失能老年人的数量还将持续增长,照料和护理问题日益突出,加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。随着计划生育基本国策的实施以及经济社会的转型,家庭规模日趋小型化,“4—2—1”家庭结构日益普遍,空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构的变化使其养老功能不断弱化,使传统的家庭养老模式难以为继,对专业化养老机构和社区养老服务的需求与日俱增。由于现代社会竞争激烈和生活节奏加快,中青年一代面临着工作和生活的双重压力,照顾失能、半失能老年人力不从心,迫切需要通过发展社会养老服务来解决。因此,加强社会养老服务体系建设,是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求;是适应养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路;是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐的当务之急;是扩大消费、拉动内需、促进就业的有效途径(据预测,“十二五”期间我省养老服务和生活照料潜在市场规模将超过300亿元,养老服务就业岗位潜在需求近20万个)。
　　在面对挑战的同时,我省社会养老服务体系建设也面临前所未有的发展机遇。党的十七大提出了“老有所养”的战略目标,十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针,加强社会养老服务体系建设,已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。全省各级政府已相继出台了多项政策加快推进养老服务业发展。随着我省综合实力的不断增强,城乡居民收入持续增多,公共财政更多地投向民生领域,人民群众自我保障能力逐步提高,社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会基础。
　　二、内涵和功能定位
　　(一)社会养老服务体系的内涵
　　社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应,以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标,面向所有老年人,提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络,以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。
　　社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,着眼于老年人的实际需求,优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求,兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。
　　社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务,是坚持政府主导,鼓励社会参与,不断完善管理制度,丰富服务内容,健全服务标准,满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。
　　(二)社会养老服务体系的功能定位
　　社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三个有机部分组成。
　　居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等,以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人,提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务;对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴,鼓励他们配置必要的康复辅具,提高生活自理能力和生活质量。
　　社区养老服务是居家养老服务的重要支撑,具有社区日间照料和居家养老支持两类功能,主要面向家庭日间暂时无人或无力照护的社区老年人提供服务。在城市,结合社区服务设施建设,增加养老设施网点,增强社区养老服务能力,打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务,动员各类人群参与社区养老服务。在农村,结合城镇化发展和新农村建设,以乡镇敬老院为基础,增加日间照料和短期托养养老床位,逐步向区域性养老服务中心转变,向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务;以建制村和较大自然村为基点,依托居民自治和集体经济,积极探索农村互助养老新模式。
　　机构养老服务以设施建设为重点,通过设施建设,实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务,重点实现以下功能:一是生活照料。设施符合无障碍建设要求,配置必要的附属功能用房,满足老年人穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。二是康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件,并配备相应的康复器材,帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能衰退。三是紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力,使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构内设立医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身资源优势,培训和指导社区养老服务组织和人员,提供居家养老服务,发挥示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点,为不同类型的老年人提供集中照料等服务。
　　三、指导思想和基本原则
　　(一)指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以满足老年人的养老服务需求为目标,从我省省情出发,坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划,在“十二五”期间基本建立与我省人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调,以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系,让老年人安享晚年,共享经济社会发展成果。
　　(二)基本原则
　　1.统筹规划、分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务,各级政府对养老机构和社区养老服务设施的建设和发展要统筹考虑、整体规划。省政府制定全省总体规划,确定建设目标和主要任务,出台相关优惠政策,支持重点领域建设;各地制定本地规划,承担主要建设任务,落实优惠政策,推动形成基层网络,保障其可持续发展。
　　2.政府主导、多方参与。强化政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责,加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的基础性作用,打破行业界限,开放社会养老服务市场,采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式,引导和支持社会力量建设各类养老服务设施。鼓励城乡自治组织参与社会养老服务。充分发挥专业化社会组织的力量,不断提高社会养老服务水平和效率,促进形成有序竞争机制,实现合作共赢。
　　3.因地制宜、突出重点。根据各地老年人口数量和养老服务发展水平,充分依托现有资源,合理安排社会养老服务体系建设项目。以居家养老服务为导向,以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点,分类完善不同养老服务机构和设施的功能,优先解决需求最迫切的老年群体的养老服务问题。
　　4.深化改革、持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则,统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性,加强社会养老服务机构登记和监管工作。盘活存量,改进管理。完善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、评价体系,促进信息化建设,加快养老服务专业队伍建设,确保养老机构良性运行和可持续发展。
　　四、目标和任务
　　(一)建设目标
　　到2015年,我省基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。每千名老年人拥有养老床位数达到30张。居家养老和社区养老服务网络基本健全。
　　(二)建设任务
　　改善居家养老环境,健全居家养老服务支持体系。以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点,通过新建、改扩建和购置,完善社会养老服务设施。“十二五”期间,增加日间照料床位和机构养老床位30余万张,实现养老床位总数翻一番以上;改造30%的现有床位,使之达到建设标准。
　　在居家养老层面,支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造;扶持居家服务机构发展,进一步开发和完善服务内容和项目,为老年人居家养老提供便利服务。
　　在社区养老层面,重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施,增强社区综合服务设施的养老服务功能,使日间照料服务基本覆盖城市社区和60%以上的农村社区。
　　在机构养老层面,重点推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。每个县级以上城市至少建有一所政府主办的,以收养失能、半失能老年人为主的老年养护机构,其中省辖市的规模要达到300张床位以上。建设若干具有实训功能的示范性养老服务设施。对需集中供养的“三无”(无法定赡养人、无经济来源、无劳动能力)老人,在县级福利中心优先安置。提高社会养老服务装备水平。发挥我省现有老年用品研发和生产优势,鼓励、扶持企业研发和生产养老护理专业设备、辅具、专用车辆以及老年用品、食品、服装等,推动我省老龄产业发展。
　　加强养老服务信息化建设。依托现代技术手段,为老年人提供高效便捷的服务,规范行业管理,力争12349老年居家养老信息服务平台覆盖全省,不断提高养老服务信息化水平。
　　(三)建设方式
　　通过新建、扩建、改建、购置等方式,因地制宜建设养老服务设施。新建小区要统筹规划,将养老服务设施纳入公建配套实施方案。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式,将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。
　　(四)运行机制
　　按照国家推进事业单位改革的总体思路,理顺公办养老机构的运行机制,建立责任制和绩效评价制度,提高服务质量和效率,发挥其基础性、保障性作用。
　　鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营,通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营。负责运营的机构要坚持公益性质,通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用,确保自身的可持续发展。
　　加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持,采取民办公助等形式,给予相应的建设补贴或运营补贴,支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施,开展社会养老服务。
　　推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营,引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象,共享资源,共担责任。
　　(五)资金筹措
　　社会养老服务体系建设资金由我省各级政府和项目单位等多方筹措为主,并积极争取中央对项目给予补助。各级政府要切实履行基本公共服务职能,强化在社会养老服务体系建设中的支出责任,安排财政性专项资金,支持公益性养老服务设施建设,并做好中央支持我省养老建设项目补助资金的配套工作。省民政厅、省辖市本级福利彩票公益金要增加资金投入,优先保障社会养老服务体系建设。将公办养老机构保障所需经费列入财政预算并建立动态保障机制。通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式,积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入,参与养老服务设施的建设、运行和管理。支持金融机构创新信贷品种,改进金融服务,增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。
　　五、保障措施
　　(一)强化统筹规划,加强组织领导
　　从构建社会主义和谐社会的战略高度,充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义,增强使命感、责任感和紧迫感,将社会养老服务体系建设列入各级政府的重要议事日程和目标责任考核范围,纳入经济社会发展规划,切实抓实抓好。成立由民政、发展改革、老龄部门牵头,相关部门参与的工作机制,加强组织领导,加强协调沟通,加强对规划实施的督促检查,确保规划目标如期实现。鼓励社会各界对规划实施进行监督。
　　(二)加强制度建设,确保规范运营
　　建立养老服务进入、退出、监管制度,加大执法力度,规范养老服务市场行为。制定和完善居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准,大力推动养老服务标准化,促进养老服务示范活动深入开展。建立养老机构服务质量星级评定制度。建立和完善老年人入院评估、养老服务需求评估等评估制度。
　　(三)完善扶持政策,推动健康发展
　　将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划,合理安排,科学布局,保障土地供应。符合条件的,按照土地划拨目录依法划拨。有针对性地研究制定财政补助、社会保险、医疗等相关扶持政策,贯彻落实有关税收以及用水、用电、用气等优惠政策。有条件的地方可以探索发放老年高龄津贴、老年护理补贴和参加护理保险,增强老年人对护理照料的支付能力。支持建立老年人意外伤害保险制度,构建养老服务行业风险合理分担机制。建立科学合理的价格形成机制,规范服务收费项目和标准。
　　(四)加快人才培养,提升服务质量
　　加强养老服务职业教育培训,有计划地在职业院校增设养老服务相关专业和课程。在全省建立若干个养老护理行业培训基地,加强养老护理员职业技能培训。推行养老护理员职业资格考试认证制度,到“十二五”来,养老护理人员持证上岗率力争达到90%。加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才,提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。如养老机构具有医疗资质,可以纳入护理类专业实习基地范围,鼓励高等院校学生到各类养老机构实习。加强养老服务专业培训教材开发,强化师资队伍建设。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制,推动养老机构开发社工岗位。加快培育从事养老服务的志愿者队伍,实行志愿者注册制度,形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。支持养老机构吸纳就业困难群体就业。
　　(五)运用现代科技成果,提高服务管理水平
　　以社区居家老年人服务需求为导向,以社区日间照料中心为依托,按照统筹规划、实用高效的原则,采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式,构建社区养老服务信息网络和服务平台,为社区居家老年人提供便捷高效的服务。在养老机构中,推广建立老年人基本信息电子档案,通过网上办公实现对养老机构的日常管理,建成以网络为支撑的机构信息平台,实现居家、社区与机构养老服务有效衔接,提高服务效率和管理水平。
　　各地要根据本规划,结合实际,制定本地的社会养老服务体系建设规划。