养老服务产业化的双重效应及发展路径

　　● 　开创“十二五”科学发展新局面

　　推进养老服务产业化，既改善民生，又扩大就业，还能促进现代服务业的发展，但养老服务具有社会福利的属性，需要有别于完全市场化的产业的政策导向和制度安排。

　　2011年保障和改善民生的一个重要目标是，在经济增长面临诸多不确定因素的情况下，保持就业的稳定并力争尽可能多的增长。推进养老服务产业化，既改善民生，又扩大就业，还能促进现代服务业的发展，是一个一举多得的着力点。

　　养老服务业是扩大就业的民生产业

　　发展养老服务业，具有扩大就业与改善民生的双重效应。

　　（1）养老服务业是扩大就业空间的重要抓手

　　就整体而言，江苏就业供大于求的总量矛盾尚未缓解，这是从江苏近年来劳动力供求数据得出的客观判断。在江苏经济社会发展进入由全面小康社会转向基本现代化的历史阶段，必须实现扩大就业思路的根本性转变。从世界范围看，整个人类社会的劳动就业发展史，就是在生产力不断发展的基础上，随着劳动生产率的提高，传统产业劳动力出现剩余，进而不断扩大和细化社会分工，不断发展新型产业，不断开辟出新的就业空间，最终促进人类的多种需要不断得到满足，促进人类社会不断进步的历史。“十二五”期间，江苏要适应全省经济、社会发展的趋势，注重培育具有长期就业前景的新产业。

　　现在具有较大规模吸纳就业前景、能够迅速发展起来的新型产业，我们认为，当首选养老服务业。

　　日本目前的养老机构，平均1-3名护理人员护理1位老人。我们把各种类型的养老服务综合计算，以1名服务人员服务2位老人的比例计算，则如果全省有180万需要服务的老人，那么理论上就可以创造90万个就业机会。不仅如此，专业服务人员对年龄和学历的要求相对较低，和其他产业相比，更适合现阶段江苏劳动力特别是农村劳动力的素质状况。从投资成本看，居家服务需要的投资很少。养老机构虽有建造购买设施的成本，但也明显低于其他行业，如果实行产业化经营，则成本也容易回收。最后，养老服务是标准的“内需”，不受外部环境的影响，只要政策稳定，居民收入增加，经营风险就很小。

　　（2）养老服务业是推进社会现代化的民生产业

　　随着人口老龄化的发展，养老服务业的发展已经成为世界性的普遍趋势。在欧美发达国家，养老服务业早已是一个成熟的产业，为养老服务提供诸多政策优惠已经是许多国家普遍实施的社会福利制度和公共政策。

　　我国人口老龄化的发展，已经十分迫切地提出发展养老服务业的课题。

　　江苏老年人口基数大，老龄化速度快于全国，程度高于全国。1982年全省65岁及以上老年人口比重仅高于全国0.6个百分点。2010年这个比重已接近12%，并高出全国3个百分点。

　　由于计划生育、家庭观念、人口流动、对外开放等多种原因，“亲子分居家庭”、“空巢家庭”、“四、二、一家庭”已经大量出现，家庭养老功能逐渐弱化。为老年人提供生活照料、健康护理、精神慰藉的养老服务已成为涉及众多老年人的普遍需求。以江苏为例，2010年江苏65岁及以上老年人口已经超过900万人。即使以五分之一的老人需要养老服务估算，有需要的老人就将达180万人。未来老年人数还将持续增加。随着收入水平的提高、养老保险、医疗保险和社会福利的逐步完善，养老服务的潜在需求将日益成为有支付能力的有效需求。

　　总之，社会各界都已形成共识，老龄化必将成为本世纪影响中国经济社会发展的最严峻的挑战，同时也将提供养老服务产业化的机遇，催生出一个影响中国现代化进程的民生产业。

　　养老服务业的产业化路径

　　推进养老服务的产业化，需要从政策导向和与之相适应的制度安排着手。

　　养老服务产业化，就是使“居家养老”和“机构养老”等养老服务成为营利性的生产经营活动的过程；在满足社会需求的同时，使养老服务发展成为第三产业的重要组成部分，成为具有规模性的现代服务型产业。

　　养老服务业只有走产业化的发展道路，才能形成政府、投资者、服务机构、从业人员和老年人多方共赢、健康发展的局面。而一旦养老服务实现大规模产业化的发展，不仅能够有效满足我国未来几十年不断增长的老年服务的需要，有效应对老龄化的挑战，而且将能够有效地扩大内需，形成新的经济增长点，并将可以成为巨大的容纳就业的产业空间。

　　我国养老服务必须坚持产业化的方向，并不是意味着应当像其他产业一样完全地市场化。由于养老服务具有社会福利的属性，它的消费对象是收入水平总体偏低的老年群体，因此它的市场化程度和对营利的追求应当受到适当的限制和调节，应当把养老服务的“产业化”和“福利化”有机结合起来。从这一认识出发，我们结合国情实际，提出以下促进养老服务产业化发展的思路。

　　（1）国家确立养老服务的“社会福利”属性和实行产业化发展的方针。国家确认养老服务“营利性的生产经营活动”的产业地位，通过财政资金投入和实行相对特殊的优惠、扶持政策，使各种非政府的资金投入可以得到回收或合理的利润，使从业人员的收入可以达到社会平均水平，从而鼓励各种非政府资金的大量投入，促进养老服务的大规模发展。在此基础上，使全社会有需要的老年人都能获得符合标准的、专业化的、价格可承受的机构养老服务和居家养老服务，逐步提高老年人的福利水平。

　　（2）探索建立长期护理保险制度。老年人服务消费资金来源除了老年人子女的投入、老年人退休金及其财产性收入、针对部分老年人的政府购买服务外，主要应该依靠制度性安排。目前世界上有商业护理保险和社会护理保险两种长期护理保险，前者以美国为代表，后者以德国和日本为代表。根据江苏实际，建议在全国率先建立长期社会护理保险制度。可以先从政府补贴购买商业护理保险开始，逐步过渡到普遍性社会护理保险。

　　（3）进一步落实农村老人尊老金制度。对农村老人，建议高龄老人的“尊老金”根据实际情况逐步扩大至70岁以上老人。加大财政投入，让现有高龄老人享受不低于“低保标准”的养老保险金。各级财政可根据当地税收比例，给予适当的养老保障专项转移支付，以减轻基层地方财政的支付压力。

　　（4）理顺养老管理体制。随着老龄化进程的不断加快，原来老龄工作作为民政的边缘工作，现在已凸显为前沿工作。现有的老龄管理体制已不太适应老龄化发展形势。建议整合现有老龄管理资源，成立老龄工作局，加强老龄工作的规划、协调、指导，完善老龄工作的监督制约机制，制定养老服务行业的标准，推动老龄工作健康规范发展。

　　（5）大力建设有利于提高产业化程度的养老院。根据国家政策和老人的不同情况，现存的养老机构分为三大类：第一类为褒扬性、优待类的疗养院，入住老人为根据国家政策规定享受优待的老干部、老军人和其他人员；第二类为集中供养农村五保老人和城镇“三无”老人的敬老院；第三类为面向其他城乡有需要的老人的养老院。三类机构均由非政府的组织、企业和个人开办，都实行自主经营的管理体制和运行机制。三类养老机构的投资渠道、开办者和收费政策有所区别：疗养院和敬老院由属地政府投资，由非营利组织经营管理，住院老人本人不交费，由机构同政府财政结算；养老院由非营利组织和企业、个人投资，谁投资谁经营，住院老人自己交费，低收入老人由属地政府给予补贴。这种分类管理的模式在过去的历史阶段起到了重要的作用。但是，随着老年人口的增长，为应对养老服务需求日益扩张的趋势，要积极发展第三类养老服务机构，即有利于提高产业化程度的养老院。

　　（6）居家养老以社区照顾为主，实行产业化经营。居家养老包括全日制住家照顾、小时工、老人日托等多种形式。要积极引导社会投资机构、企业、个人共同投资开办并实行产业化经营。现有的由街道、居委会投资开办的养老服务机构，应当改制为独立的经营性实体并进行产业化经营。国家对居家养老服务实行税费减免政策，必要的用地也由行政划拨。开办者根据建设、管理和运营成本按照国家规定的微利原则制订收费标准，并接受政府部门对服务标准、质量、价格的监管。接受服务的老人自己交费，低收入老人由属地政府给予补贴。

　　（7）提高养老服务从业人员的职业地位和专业化水平。无论是机构养老服务还是居家养老服务，从业人员都应当享有正规就业者的职业地位和社会平均水平的工资等待遇。医疗、护理等专业人员还可以参加专业技术职称的评定和晋升。另一方面，应当借鉴国外先进经验，发展养老服务专门的职业教育和培训，逐渐实行严格的持证上岗职业准入制度。还要制定严格的服务质量标准和操作规范，加强监管。

　　（8）探索适合农村特点的居家养老新模式。针对农村老人居住分散的特点，鼓励提倡有条件的地方结合新农村建设，由集体兴建类似苏南蒋巷村、苏北赣榆大盘村那样的老人集中居住点，配套服务功能，以便集中提供居家养老服务。针对农村居家养老服务资源相对缺乏的现状，建议将农村邻里互助养老服务纳入政府购买或补贴的服务项目中，并将政府购买养老服务经费列入财政预算。

　　（陈颐：江苏省社科院社会学研究所所长、研究员；张超：江苏省社科院社会政策研究所副所长、副研究员）