保障民生的紧迫时空

　　3月10日上午，全国人大常委会办公厅秘书局局长窦树华在接受集体采访时，坦陈今年人大监督的两大重点“一是以转变经济发展方式为重点，加强经济监督；二是以促进社会和谐为重点，加强对解决民生问题的监督”。

　　人大重点监督的内容，再次印证了转变经济发展方式，尤其是改善民生，在今年经济社会发展工作中的中心地位。

　　从2003年至今，新一届中央领导集体着力推进民生建设。无论是总书记掀开农民家的锅盖，总理为农民工讨薪、捐助白血病儿童，还是一系列重大民生政策的出台，无不表明促进民生发展，作为“以人为本”理念、科学发展观、和谐社会理论体系的一部分，是中央高层最为挂念的重大问题。

　　在历史欠账巨大、公众民生诉求迅速增长、体制机制有待深度改革、利益博弈日趋复杂的背景下，改善民生取得重大突破的难度也逐年加大。

　　度过了2009年中国经济“最为困难”的一年，中国经济迎来了2010年“最为复杂”的一年。站在新的历史起点和抉择点上，在复杂多元的利益格局中推进民生改善，不仅需要理念上的巨大共识，更需要政策执行层面的高度一致。

　　重大政策出台之后

　　2006年10月，中共十六届六中全会首次将以民生工程为主的社会事业建设列入中国特色社会主义事业总体布局。2007年十七大提出，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。2008年的中央经济工作会议把改善民生作为“扩内需保增长”的出发点和落脚点，通过改善民生来促进经济复苏。

　　“吸取了非典的教训，近年来政府在社会管理和公共服务方面倾注了很多心血，将改善民生放在了前所未有的高度，一系列影响中国发展全局的重大民生政策陆续出台”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授说。

　　为实现“学有所教”，2007年～2008年全国农村和城市免除了义务教育的学杂费。2010年初公开征求意见的“中长期教育改革和发展规划纲要”也预示着，以“教育公平、均衡发展”为核心的新一轮教改即将踏上征程。

　　为实现“劳有所得”，2007年劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、就业促进法等“劳动新法”集中出台。为调整劳动关系，保护劳动者合法权益和增加就业奠定了坚实的法律基础。

　　为实现“病有所医”，2006年启动的新农合在短短3年内覆盖面即超过了90%。2007年7月城镇居民基本医疗保险试点启动。2009年新医改方案出台，为实现人人享有基本医疗卫生服务指明了前进的方向，基本药物制度和公立医院改革试点随后启动。#p#分页标题#e#

　　为实现“老有所养”，2008年2月事业单位养老保险改革试点启动。2009年9月新型农村社会养老保险试点启动，将农村老人逐步纳入国家的养老保障体系。2010年1月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正式实施，消除了包括农民工在内的所有参保人员跨省转移的制度障碍。

　　为实现“住有所居”，廉租住房政策于2007年8月台。2008年11月，住房和城乡建设部宣布3年内将投资9000亿元，保障性住房投资迅速扩充。

　　此外，“免除农业税、粮食直补、农村低保、连续6年提高企业退休人员基本养老金、义务教育阶段教师绩效工资等，无一不涉及几亿人最关心、最直接、最现实的利益问题”，国务院发展研究中心社会发展部副部长贡森谈起近几年的民生政策如数家珍。

　　全国人大代表、福建省厦门市市长刘赐贵说：“近几年，中央对民生的投入要求非常明确。总理的报告中连粮食价格提高‘几分几毛钱’都讲了，讲得很清楚。”全国人大代表、贵州省遵义市市委书记慕德贵说，经过几年的投入，遵义市区居民有了9张“生活保障网”，“不过这9张网还比较‘稀疏’，还需要织得更密”。

　　值得关注的是，即便经历了如此大规模、深层次的政策和利益结构调整，中国的民生问题，仍然在持续积累、发酵。

　　高房价、义务教育择校、农民工子女入学难、看病难、看病贵、食品药品安全、劳动报酬不合理、不同群体养老待遇差距大、城乡收入差距持续拉大等等，还在困扰数以亿计的中国人。

　　一些领域的民生问题，正在酝酿和激发社会不稳定因素，由此引发各类群体性事件。“蜗居”、“蚁族”折射的社会问题，入学难、高房价给工薪阶层带来的焦虑，均暴露了公共产品的供应与社会需求之量存在着亟待弥补的落差。

　　“随着经济社会的发展和公众权利意识的提高，民生需求的标准和内容变化了，人们关心的不只是民生的‘量’和‘水平’，还有‘质’和‘公平’”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说。

　　“社会建设是我们发展的短腿。在经济发展的同时，由于社会建设的相关政策没有迅速跟进，产生了大量社会矛盾。”汪玉凯说，“改善民生，在时间和空间上都已十分紧迫。中央政府在这个问题上十分清醒。已经将社会建设置于与经济建设同等重要的位置。”

　　五大制约因素

　　“政府所能提供的公共服务产品的质与量，难以满足人民群众日益提高的物质文化需求。这仍然是我国社会的主要矛盾”，汪玉凯说，这其中既有历史欠账原因，也有体制机制不公以及政府自控能力不强的原因。#p#分页标题#e#

　　首先是财政投入不足。据有关国际机构统计，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出约占GDP总量的10.3%，而我国的这一数值只有5.4%。教育、卫生、住房、社会救助、社会养老五个方面的财政支出比重，都低于同等收入国家的平均水平。贡森对本刊记者说：“财政投入不足，限制了基本保障范围的扩展，以及标准和水平的均等化。”

　　其次，体制制约。全国政协委员、成都市副市长刘家强对本刊记者说，近年来，教育公平、社保、绿化、扶贫、农村饮水安全等民生硬指标，给地方政府的压力非常大。“我们地处西部，面广人多、财政压力大，有的地方是‘吃饭财政’，压力更大”。

　　汪玉凯说，央地财权、事权划分不清，财权上移、事权下沉，削弱了地方提供公共服务产品的能力，影响了民生政策的落实。“这不仅体现在中央的集权与地方的分权上，也体现在中央转移支付制度的不规范上”。

　　贡森则以现行财税体制对社会建设的负面影响为例说明。我国的税收以增值税为主，这导致我国难以充分发挥直接税调节收入分配的作用，而需要更多地依赖民生政策的再分配作用。而且，增值税是在生产环节而不是在消费环节征收的，这令地方更加青睐工业、增加值和GDP，而不看重劳动力和消费人口，公共服务自然不受重视。

　　其三，一些地方政府在畸形的利益驱动下，难以强力落实民生政策。“即便是在科学发展观深入人心的今天，一些地方政府仍然保持着强烈的GDP冲动，没有真正理解‘做蛋糕’的目的和‘分蛋糕’的重要性”，龚维斌说，这与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。

　　“在一些地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。并且有限的民生指标还存在重保障面、轻保障水平，重人均水平、轻社会公平的问题”，贡森说，“多数民生指标缺乏明确的量化考核标准，对地方政府难以形成硬性约束，导致民生政策在实际执行过程中落实难、考核难、问责难、兑现难。”

　　其四，一些制度设计缺乏系统性，没有体现“更加重视公平”的原则。贡森说，很多基本保障政策是按人群和地区设计，缺乏全盘考虑，不仅导致制度的碎片化、不公平，与中央提出的均等化的目标不符；并且，分割的制度安排强化甚至扩大了既有利益的差距，不利于中央提出的和谐社会建设。另外，虽然建立了多项专门针对困难群体的制度，但是实施中遇到了筛选对象难的技术难题和持续财政投入的意愿问题。

　　其五，一些地方和部门自控能力不强，存在与民争利问题。“三公消费”、贪污腐败、政绩工程、“低价拿地、高价卖地”、野蛮拆迁，无不涉及“公权侵害私权”，引发人民群众强烈不满。#p#分页标题#e#

　　从历年国家审计署的审计报告可见，各部门挤占挪用资金的名目可谓五花八门：归还借款、购建办公楼、基本建设、发放劳务费、津贴补贴、日常支出、对外投资——无一用于改善民生。

　　以2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况为例，部分地方和主管部门违规使用支农资金26.93亿元，其中5837.4万元用于建房买车。财政支农投入政策在一些地方未完全落实到位，部分支农项目效益较差。

　　中央党校社会学教研室主任吴忠民教授对本刊记者说，在一些官员眼中，民生只是附属品。强势的公权力缺乏必要的监督，导致政府提供公共服务的意愿和能力双重弱化。“如果民生政策在执行中发生异化为‘形式’和‘口号’，就会大大损害党的形象和政府的公信力，激化社会矛盾”。

　　不是能不能做的问题

　　中国社会正处于利益调整期、矛盾凸显期，来自外界的压力、自然资源和环境的限制、各利益群体的不同诉求，都把中国社会推到一个发展关键点和抉择点上。

　　“以当今中国的实力，建立初级的民生保障体系，已不是能不能做，而是愿不愿做、如何做好的问题了”，吴忠民说，2003年我国财政收入首次突破2万亿，2009年这一数据已达6.85万亿，这还不算预算外收入，各级政府光是土地出让金就收了1.5万亿，“我们不是没有钱，关键是要用对地方。每年‘三公消费’近万亿，拿出一半来改善民生；搞豪华活动及相关建设的资金拿出一半来搞义务教育，不是不行的。”

　　“我们还可以利用财税杠杆、国有资产的收益转移等多种手段，来调整财政收入和支出的结构”，贡森说，“作为一个以公有制为主体的国家，我们有条件、也有优势来逐步缩小与中等收入国家在基本保障投入方面的差距了。”

　　2009年初，在国际金融危机对中国实体经济冲击最为严重的时刻，关于抓住社会建设最好时机的建议，在高层与坊间传递。经过不到一年的等待，年末岁初，人们看到了一大批多年来难以推动的“硬骨头”政策集中出台。比如养老保险异地转移接续、农村社会养老、新医改、新教改，等等。

　　受访专家提示，这表明中央层面已经站在加强社会建设、着力改善民生，促进经济发展方式转变的高度，作出了民生抉择。

　　2010年2月3日到5日，胡锦涛、温家宝、李克强相继在中央党校“专题研讨班”发表重要讲话。胡锦涛提出针对转变经济发展方式的下一步部署，使用了8个“加快”，其中包括加快推进经济社会协调发展，针对社会发展和民生领域的突出问题，大力推进以改善民生为重点的社会建设。#p#分页标题#e#

　　温家宝从民生角度强调，要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，推动经济社会协调发展。

　　李克强指出，充分发挥国内需求潜力巨大的优势，着力增强内需特别是居民消费需求对经济增长的持续拉动作用。进一步优化投资结构，积极寻求投资与消费的结合点，实现增投资、促发展与扩消费、惠民生一举多得。大力调整国民收入分配格局等。

　　中央决策如何在地方和部门中落实？“在复杂多元的利益格局中，要做到民生问题上100%的共识不太可能。目前在民生问题上，五六成的共识是有的”，吴忠民说，“但各地方、部门、各利益群体，囿于自身的利益考虑会消解共识，因此要做到政策的一致性往往非常难。”

　　贡森对本刊记者说，存在于央地间的阻力，需要通过划分央地事权与财权，经济和行政手段并用，调动地方加大民生投入的积极性，“既要激励，也要有约束”。

　　存在于各部门之间的某些争论，比如如何最有效地使用财政资金支出，是通过市场方式还是通过政府渠道，支出的模式是通过税收还是保险，是通过购买社会组织的服务还是自己养人办事，等等，“对于这样的问题，国际上一般也没有最优的选择，可以先做起来，注意扬长避短。关键是要加大中央层面的决策力度”，贡森认为。

　　任务和时间表需要细化

　　距离2020年完成全面小康的任务，只剩十年。如果缺少对改善民生的战略性定位，以及科学的具有细化时间表的整体落实方案，只靠每年给群众做“十件大事”，恐难完成历史使命。

　　“结合促进经济发展方式转变，改善民生应该提高到一个‘战略性定位’的高度来看待。要有整体方案，明确时间表，明确进度，按照规定项目一件一件实施，结构性推进”，吴忠民提出。

　　“我们希望2010年能够成为‘改善社会公平’元年。”贡森表示，2020年要实现全面小康，“十二五”和“十三五”期间，社会建设必须有重大突破，“这其中，共识需要凝聚，体制机制要突破，任务和时间表需要细化”。

　　在财政投入上，基本保障财政支出比重与中等收入国家之间5个百分点左右的差距，需要逐年弥补。并且，新增财政投入应主要用于缩小不同群体间的基本保障差距。

　　在考核体系上，必须加快以科学发展观来建立和完善领导干部政绩考核体系的进度。“当前地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。我们认为这一比重至少要占到1/3，才足以促动民生政策真正显效”，贡森认为，为保证社会公平，1/6应该是“平均水平性指标”，1/6是“社会公平性指标”。#p#分页标题#e#

　　在重点项目上，应分轻重缓急侧重突破。贡森说，“‘十二五’之前，应强化贫困救助、教育、就业等‘投资性保障’项目，以便在‘十二五’期间率先实现‘贫有所助、学有所教、劳有所得’。”同样，在“十二五”期间，在“病有所医、老有所养、住有所居”方面，要实现人人享有制度安排，并尽可能保持不同群体之间制度安排的一致性，尽可能缩小保障水平的差距，“同时，居民家庭收入在国民收入总量中的比重，每年都应明确一定数额的增幅任务”。

　　2009年，为应对国际金融危机的冲击，我国政府实施了“两年四万亿公共投资计划”，其中相当大一部分用于民生工程，比如保障性住房。全国人大常委会专题调研小组对保障性住房建设的调研发现，这项民生政策在实施中，存在规划不够扎实，准备不够充分；地方财力紧张，落实配套困难；进展不够平衡，进度比较缓慢的问题。

　　“这只是公共资金的使用效率问题，更为严重的是一些公共资金的投入结构不合理”，吴忠民说，“比如教育，是把大量资金砸在211工程上，让一些大学富得有钱没处花。还是应该拿出一部分来投到义务教育上来。”

　　在吴忠民看来，民生资金投入的总量要足，投入的内部结构也要科学。而以中国目前的民生现实来衡量，“越是基础性的工程，越应加大投入”。

　　这一观点为许多专家认可。“如果我们把政府卫生支出，用来给乡镇卫生院购买昂贵的医疗设备，而不是补给老百姓，增加他们的医疗保障，则非但没有启动消费，反而抑制了需求”，贡森说，“钱花在哪里，才更有利于解决老百姓的民生难题，让公共服务资金使用更加有效和规范，是摆在我们面前的，与制定细化时间表同等重要的问题。相信我们的地方政府和基层管理者比我们更清楚钱应该花在哪里，关键是如何调动他们主动工作的积极性。”