广东广州分类推进养老机构公建民营社会化改革

　　截至2018年底，广州市60周岁及以上老龄人口169.3万人，占户籍人口的18.25％。

　　为进一步激发公办养老机构活力、提升服务水平，从2016年以来，广州分类推进实施养老机构公建民营，选择从化区温泉镇敬老院和增城区小楼镇敬老院两个机构作为全省社会化改革试点，探索项目合作、委托运营、政府与社会力量合作等模式，集民生保障、社会化运营、专业化管理、市场化运作于一身，致力于形成政府、社会力量、服务对象的多赢局面。

　　如今，广州共有养老机构189家，养老床位6.5万张，其中民办养老机构床位占73％，护理型养老床位占比55％，提前实现了国家、省提出的工作目标。广州社情民意研究中心调查显示，去年，广州市老龄人养老服务满意度比2015年提高了11个百分点。

　　案例聚焦

　　被养老院成功“圈粉”阿婆带20多位亲友入住

　　在距广州中心城区1个多小时车程的增城区小楼镇敬老院，引入社会机构运营后，这家公办养老院目前有115位老年人入住，在多次扩建、床位大增的情况下，这里的入住率仍然超过六成，比例远超一些公办公营敬老院；而在同样距广州中心城区1个小时车程的南沙区养老院，通过公建民营的模式，老年人们在这里享受着“星级服务”。同样的公建民营，不同的运营方式，两家机构都走出了自己的路。

　　增城小楼镇敬老院：一年实现盈利环境大变样，两成床位兜底老年人不掏钱

　　“今年荔枝龙眼是小年，我们刚好够吃；去年是大年，我们就真是吃怕了！”增城区小楼镇敬老院负责人陈聪辉告诉记者，这家敬老院还有另一个名字——小楼康祖颐养院，其中康祖正是运营这家公立敬老院的民间机构。

　　增城区小楼镇是全国文明镇，何仙姑的故乡。这里空气清新、蝉鸣鸟唱，自然风景成为核心竞争力之一。“这里前方是鱼塘，旁边的山上养了家禽，种了龙眼、荔枝树，乌榄也要熟了，附近还种了不少菜，光是自己产的菜就能供应老年人约1/3的需求……”陈聪辉说。

　　如今，迈入小楼镇敬老院，修葺一新的大门、干净整洁的院子、开阔的园林视野，和5年前简直有天壤之别。“敬老院于2014年7月对外招标，我们公司中标，成为增城区首家公建民营敬老院，经过5年来不断建设，在区民政局、镇政府的支持和我们的努力下，敬老院面貌焕然一新。院内五保户及长者日常养老生活得到全面保障。”回忆起刚入驻时，陈聪辉仍记忆犹新，“那时候各类适老设施的配置都不够，护栏也没有，什么人都能进，也没有电梯。”当时，敬老院中只住着21位老年人，入住率只有一成多。

　　经过升级改造，2018年4月，这家敬老院正式对外营业，而一年多之后，这里已入住115位老年人，入住率超过六成。

　　“现在我们的客源除了本地老年人外，还有不少来自周边镇街，也还有来自广州城区的。”陈聪辉说，老年人们最看重的就是这里优美的环境和优质的服务，最有吸引力的莫过于敬老院和省内知名医院建立了转诊服务。

　　今年73岁的李伯就是受益者之一。他来自增城荔城街，已经入住一年多，女儿将他送来这里时，他还需要进行鼻饲。如今，经过控制饮食及积极锻炼，他不仅不需要鼻饲了，身体机能还越来越好。“现在每天吃完饭，我都要在院子里散散步。”他说。

　　记者了解到，在这家敬老院里，年纪最大的长者已是105岁高龄。

　　尤其值得一提的是，该机构承接政府的敬老院后，虽然价格相比以前略有上涨，但因为带有公益性质，价格并不算高，其中普通老年人每月床位费570元、伙食费1200元、护理费450元、管理费260元，约需2480元。此外，该机构还承担小楼镇辖区内五保户等困难老年人的兜底服务，要拿出20％的床位服务这些困难老年人。对于这些老年人来说，入住不需要自己掏一分钱，全部由政府部门每月支付1624元进行供养。

　　尽管如此，若不算上前期投入，这个机构从今年开始已经实现了账面盈利。“以前每个月到了月中，公司财务就最怕接到我的电话，因为要问他们要钱发工资。现在，收支已经打平还略有盈利。”陈聪辉说，这正与公司领导的设想一致：前五年纯投入，此后才会有所回报。“因为我们要长期做下去，所以要认真做好基础设施和服务。”他说。

　　南沙区养老院：管办分离政府购买服务，服务升级入住率达六成

　　和小楼镇敬老院一样，南沙区养老院也有一番新气象，这间新建成的养老院2017年5月正式收住老年人，截至今年8月，已入住长者239人，入住率约六成。

　　该院共有400个养护床位，不仅有自理床位，还有介护床位和全护理床位。截至去年底，养老院投入约9000万元进行项目建设及设施配置，无论是使用的便利性还是美观程度都走在了同行业前列。

　　84岁的赖婆婆是养老院中的“明星”，自入住以来，她乐观向上的精神影响了很多人。“这里的环境很好，服务也很好！”赖婆婆说，她是附近村民，过年回村时，她总会不遗余力地向乡亲们推荐养老院的服务，在她的影响下，已有20多位亲朋好友入住养老院，其中就包括她的“闺蜜团”。

　　83岁的汪婆婆和87岁的老伴一起入住这里。汪婆婆和老伴之前住在广州市区一间养老院，一年前，他们一番考察后选择了这里，还把户口从市区迁到了南沙的孩子家里。“工作人员的细心和耐心让我特别感动，有一次我看到一位老年人在吃饭时大小便失禁，工作人员迅速帮老年人清理干净，换作我来擦屎擦尿，我都会心里打鼓……”

　　“公建民营对政府部门来说省了很多事，对企业来说可以轻资产运营，政府已经把基础设施做好了，我们不用怎么投资，只要做到资产保值就可以了。这点非常关键，可以让我们不再纠结于多少年能回本，能腾出精力进行优质服务的研究和探索。”南沙区养老院的运营机构北京幸福颐养医疗投资控股有限公司总经理谢晓东说。

　　据悉，南沙区养老院按照管办分离的发展思路，经公开招投标程序，引入民营养老服务机构经营运作。承接方投入人力、技术和服务管理，为公办养老床位提供服务，政府提供购买服务经费（按入院长者人数支付服务经费；0－40人，基础运营经费每年239万元，超过40人后，按每增加1人，增加1万元经费标准支付，如满员，即400个床位全部住满，全年运营经费约600万元）。其中护理照顾者满足广州市护理员与护理长者照顾比例规定（自理1：10，介护1：5，全护理1：3）。专业医护、康复、社工团队，100％均持有相关专业资格证书。

　　三年的实践让谢晓东有了更多信心：“南沙区养老院的模式是我们的第一个项目，如今我们已经在全国各地承接和开办了十多个养老院。”

　　基层思考

　　廖仁伟：南沙区

　　民政局副调研员政府当裁判质优投入少

　　廖仁伟介绍，在实践中，南沙区养老院保留了公办养老机构的公益公办属性，满足社会兜底服务的需求。如必须按照广州市轮候管理办法及南沙区的相关规定办理入住。入住准入、收费标准、服务标准等均按照公办公益的属性进行，有效地保障了兜底服务的最基础需求。

　　另外，在实践中，养老院的管理持续提升，老年人享受到优质的服务。“在淘汰制度下，为了更好提供标准化、专业化养老服务，运营机构根据自身运营经验，建立起了一套完善的管理及服务制度、流程、标准等。”廖仁伟说，这种公建民营模式的出现改变了以往政府既当裁判员又当运动员，管理不精准、不及时的弊端，使政府与社会企业有更明确的责任分工及监管体系，提高了运营效率。

　　“公建民营后，政府集中精力当裁判，牵头财政局、审计局等部门成立监督委员会，同时通过招投标引入第三方专业监管机构，协助制定监管方案及制度，多渠道定期、不定期地持续对民营机构进行监督管理。而且民营机构人员采取的是合同制，人员聘用灵活及考核方法更符合现代企业、人事管理发展，管理更精准及高效。”廖仁伟说。

　　尤其值得一提的是，引入民营机构后，政府投入大减，而服务质量却更优。“经对比推算，除了长者需要自行缴纳的床位及护理费外，公建民营养老院，政府只需按入住长者1.5万/人/年的标准给予运营补贴，而公建公营养老院则需投入5万～6万元/人/年的运营补贴。按照南沙区养老院400床的规划，全部入住的情况下，公建民营养老院政府每年所需投入运营补贴约为600万元/年左右。公建公营养老院则需投入约2000万元～2400万元/年的成本。”廖仁伟表示，公建民营情况下，政府只需投入约为公建公营养老机构四分之一的运营补贴成本，便实现养老机构的正常运营。而且政府不直接参与运营，减少了人力成本。同时，运营机构为提升收益，进行积极宣传及提高服务质量来吸引老年人入住，开业一年半便达到了50％以上的入住率，形成良性的发展态势。如今，南沙区养老院的服务模式已成为省内外养老机构建设公建民营的参照模板，先后有天河、花都及外省机构来学习参考。

　　严福长：广州市民政局养老服务处主任科员

　　形式多样化加快出指引

　　严福长表示，为深化公办养老机构改革，2016年10月，广州市印发实施《广州市人民政府关于全面深化公办养老机构改革的意见》，对公办养老机构改革作出了全面部署。

　　其中，在激发运营活力方面，广州鼓励公办养老机构创新服务供给方式，积极引入社会力量参与服务，鼓励采取服务外包、专项合作等方式面向社会力量购买专业服务；支持条件成熟的公办养老机构逐步通过政府购买服务等方式委托社会力量管理运营；积极稳妥探索政府与社会力量合作（PPP模式）推动资本合作建设运营公办养老机构。

　　其中委托运营模式即政府投资完成建设后，从确保养老机构兜底保障功能、提升服务质量和保障可持续运行三个方面科学设置运营资质条件，公开招投标择优选取专业化机构运营，并签订监管协议，委托第三方跟踪评估运营管理成效，确保国有资产不流失、服务对象不改变、保障功能有效发挥、服务质量持续提高。

　　据了解，广州市大部分实施公建民营的公办养老机构，均是采用委托运营模式，如南沙区养老院、黄埔区萝岗福利院、增城区小楼镇敬老院等。

　　政府与社会力量合作模式即政府提供用地等合作条件，引入社会力量采取建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式合作建设，运营期限届满按时移交政府。如越秀区东山福利院四期工程项目的投资和建设采用政府和社会资本合作（PPP）模式进行，项目建设全部资金由社会资本投入，社会资本通过运营获得一定的投资回报，政府主要负责对其运营进行监督和考核。目前该项目正在施工阶段，计划2020年底竣工。

　　“未来，我们将加快制定公建民营工作指引。”严福长表示，市民政局正积极探索并起草制定养老机构公建民营实施工作指引，在功能定位上，明确其公益属性，在满足特困人员集中供养需求的前提下，还将为经济困难失能老龄人、计划生育特殊家庭老龄人提供无偿或低收费托养服务；在运营管理上，进一步规范行业管理，既充分激发社会力量参与的积极性，又致力于实现监管与运营主体协同发展、良性互补。

　　专家点评

　　申曙光：中山大学岭南学院教授、中国社会保障学会副会长

　　保证公益性发力可持续

　　“让更多的社会力量参与养老事业，是很好的探索。”申曙光认为，可以用四个字总结广州在实践中取得的效果：多、快、优、省。

　　“多，是‘放管服’之后，养老机构能为社会提供更多服务，同时也吸引了更多主体来参与，多元化的主体提供了多样化的服务；快，是政府部门和社会力量合作，政府提供土地并进行建设，再提供服务标准和监管措施，社会力量参与经营和管理，这样项目的运作就会比较快，相比政府单独运作的周期要快得多；优，是通过专业化的机构来做专业化的事情，能够提高服务质量，现在养老机构面临的很大问题就是服务质量的问题，现在政府提供标准，保证了养老机构的服务质量；省，就是节省了政府的资源，另外对市场来说，质量提高了也是节省资源。”申曙光说。

　　申曙光认为，从长远来看，广州未来可以在几方面着力：“一是保证公益性，不管是全部由政府部门来做还是公建民营等形式，必须保证公办养老机构存在公益性质。很多人现在存在一种误解，认为公益性就不能赚钱，其实养老机构可以交给市场来做，但主导的必须是政府。二是要确保质量，要加大监管，确保规范性运作，必须要建立一套体系。广州下一步可以更好地总结经验，对经验制度化甚至进一步法治化，打造‘广州标准’。三是要保证人才供给。人才培养可以交给市场来运作，但必须要政府主导。此外，广州还要考虑如何实现多方共赢，很多地方这两年做得很好，但后续就无法持续了，必须要做到可持续发展，有些该扶持的地方必须加以扶持。”

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